Gepubliceerd: 22 april 2013 | bron: Expertisecentrum Regelgeving Bouw

Duaal: gelijkwaardigheid, functionele voorschriften en zorgplicht

In het licht van een toekomstbestendige regelgeving

Door: dr. ir N.P.M. Scholten

Duale stelsel bouwregelgeving

Na het advies van de commissie Dekker in 2008 heeft het ministerie van BZK, thans W&R, en ook het Bouwteam de verdere uitwerking daarvan ter hand genomen. Er wordt toegewerkt naar een duaal stelsel, in te voeren per 1 januari 2015. Daarbij kan de aanvrager van een omgevingsvergunning voor het bouwen kiezen uit de technische beoordeling door de gemeente of door een private partij. Tal van voorbereidende studies zijn reeds gedaan en een aantal daarvan lopen nog. De door het ministerie ingeslagen “duale”-weg blijkt helemaal niet zo gemakkelijk in praktijk te brengen en lost naar het oordeel van degenen die het weten kunnen de echte problemen niet of onvoldoende op. Het advies van de commissie Dekker is tot stand gekomen toen er nog geen crisis was en de bouwmarkt niet was ingestort.

Private bouwplantoetsing

Binnen het Bouwteam zijn bij dit onderwerp twee werkgroepen betrokken. Deze werkgroepen kijken “solistisch” naar het duale stelsel als de oplossing voor de problemen met de vigerende bouwregelgeving en wel met name naar (certificering van) bouwplantoetsing alsmede naar de “ nationale autoriteit” die ingeschakeld moet worden bij het toezien op die gecertificeerde plantoetsers. De samenhang binnen het stelsel, essentieel voor het oplossen van de problematiek, lijkt uit het oog verloren te zijn. Dat het systeem van de bouwregelgeving voor sterke verbetering vatbaar is, is geen geheim. Zowel de commissies Mans en Dekker, maar ook de door de stichting ERB uitgebrachte analyses maken duidelijk dat heroverweging noodzakelijk is. Ook het Bouwteam is die visie toegedaan, maar richt zich in de uitwerking slechts op voornoemde twee onderdelen.

Private bouwplantoetsing door gecertificeerde bouwplantoetsers in een duaal stelsel is een deeloplossing en relatief kostbaar. VBWTN, COBc, Brandweer Nederland en in mindere mate de VNC alsmede de VNG hebben laten merken het een ontoereikende en onjuiste deeloplossing te achten. Bij motie heeft ook de Tweede Kamer (32757, nrs. 50 en 52) dat met zoveel woorden gezegd. In de landen waar men private (gecertificeerde) bouwplantoetsing heeft geïntroduceerd komt men daarvan terug, <1 >, <2>, <3>, en <4>. De vraag is daarom vanuit welke visie er nu wordt gewerkt. De signalen tot nu toe wijzen niet op het bestaan van een integrale visie. Het lijkt meer op een zoektocht naar bruikbare stukjes die eventueel later wel in een visie inpasbaar zijn of gaan passen in een zgn. “step by step” benadering, zonder dat men in de gaten heeft dat de losse stukjes binnen het huidige stelsel niet naar behoren kunnen functioneren.

  1. Building permits shall be notified within 10 weeks after the application is com-plete. Can be extended for another 10 weeks if an investigation is required. The new construction process involves reinforced control and construction supervision, Stig Åkerman, National Board of Housing Building and Planning Boverket, Zweden
  2. Developing a Performance Based Building Regulation and Paving the way toward Electronic Submission of Building Permits and Automated Code Compliance Checks, Björn Karlsson, IJsland
  3. Enforcement of performance based building and fire codes in a privatised building control system, Greg du Chateau, Australie
  4. New Swedish building regulations and a framework for fire safety engineering, Caroline Cronsioe et all, Zweden

Hoe dan wel? De bouwregelgeving eerst maar eens goed formuleren

Regelgeving en dus ook de bouwtechnische moet leiden tot het realiseren van maatschappelijke doelen die van overheidswege worden bewaakt ten behoeve van de eindgebruiker (en dat zijn wij voor wat bouwwerken betreft allen). Liggen die doelen in de bouwregelgeving helder vast en zijn de achtergronden van de voorschriften voor een ieder die in de bouw opereert te raadplegen, helder opgeschreven en zijn ze logisch gecombineerd? Het antwoord daarop is NEE. Helder, transparant en begrijpelijk zijn niet de woorden waarmee de huidige bouwregelgeving kan worden gekarakteriseerd. Is er sprake van gebrekkige regelgeving in de praktijk? Leidt dat tot onnodige lastendruk, tot onnodig afgewezen bouwaanvragen, stroperige bouwplanvoorbereidingen, onnodige gedwongen aanpassingen van bestaande bouwwerken en onnodige kostbare juridisch procedures? Het antwoord daarop is zonder twijfel JA. Is de verbetering die daarom nodig is te vinden in een duaal stelsel met private gecertificeerde bouwplantoetsers? Wordt de regelgeving daarvan voor een ieder begrijpelijk? Los je dat op met een “autoriteit” die op de plantoetser toezicht moet uitoefenen? Op 9 april werd namens een van de werkgroepen van het Bouwteam geschreven:

“Een belangrijk onderwerp in ons rapport wordt de Toezichtorganisatie Private Kwaliteitsborging. In ons team hebben we het wel eens gekscherend de Nederlandse Kwaliteit Autoriteit genoemd, maar feitelijk komt het daar wel op neer. Deze organisatie krijgt zes taken. De Brink Groep is nu nog bezig met een onderzoek naar de nadere invulling daarvan, maar op hoofdlijnen zijn ze:

  • Erkenning en toelating van private kwaliteitsborgingsystemen.
  • Continue monitoring functionering van die systemen.
  • Het op basis van signalen of eigen initiatief onderzoeken van de kwaliteit van bouwwerken.
  • Het eens per jaar of per twee jaar opleveren van een ‘bouwbrief’ over de kwaliteitsontwikkeling in de sector.
  • Beheer dossiers.
  • Communicatie en voorlichting.”

Het antwoord daarop is dat deze “oplossingen” volstrekt ontoereikend zijn. Bovendien leert de ervaring in het buitenland met private gecertificeerde bouwplantoetsing zonder eindtoets van het bevoegd gezag dat ze contraproductief werkten. Zodat de keuze überhaupt om die weg in Nederland toch nog maar eens te verkennen vraagtekens oproept. Als de regelgeving niet zelf wordt verbeterd en de doelen die we willen bereiken niet volledig en helder zijn beschreven en de achtergronden achter elk voorschrift niet raadpleegbaar zijn, is de toepassing van bijvoorbeeld het aspect gelijkwaardigheid, voor velen een weerbarstige materie, overgeleverd aan willekeur. Dat geldt ook voor functioneel geredigeerde voorschriften. Ook als prestatie-eisen onvoldoende eenduidig zijn, ontstaat discussie. De einduitkomst daarvan kun je niet overlaten aan een private bouwplantoetser die geen publieke verantwoordelijkheid draagt waarop hij kan worden aangesproken. Alleen met heldere regelgeving kan de markt zijn verantwoordelijkheid nemen. In “Verder na Dekker – Innovatie van de bouwregelgeving” is de oplossingsrichting aangegeven die niet alleen leidt tot heldere regelgeving, maar ook tot drastische lastenverlichting omdat 80% van de bouwopgaven (nieuwbouw, verbouw en beoordeling van bestaande bouwwerken) met eenvoudige voorschriften tegen een geringe beoordelingsinspanning kunnen worden afgedaan.

Om te illustreren in welke richting een oplossing van de fundamentele tekortkomingen van de huidige bouwregelgeving wel gezocht kan worden,volgen een aantal voorbeelden (cases) van probleemgevallen die zo uit de praktijk komen.

1. In het Gebruiksbesluit was opgenomen in welke gevallen bij kamergewijze verhuur een brandmeldinstallatie was vereist.

CITAAT
Artikel 2.2.2 Rookmelders woonfunctie
1. Indien in een woonfunctie voor kamergewijze verhuur de vloer van
een verblijfsruimte hoger ligt dan 2.1 m boven het meetniveau en vanaf
de toegang van de wooneenheid waar die verblijfsruimte toe behoort
geen tweede vluchtroute is en het aansluitende terrein niet op een andere
adequate wijze kan worden bereikt zonder gebruik te maken van een
sleutel, hebben alle verblijfsruimten in de woonfunctie doorgekoppelde
rookmelders als bedoeld in NEN 2555: 2006..
EINDE CITAAT

Op grond van dit voorschrift zijn voor tal van praktijksituaties deze rookmelders op de studentenkamers niet noodzakelijk gevonden en tevens is geoordeeld dat aan het Gebruiksbesluit is voldaan.

Met de “vereenvoudiging van de regelgeving” is in het Bouwbesluit 2012 voor een andere invulling gekozen waarbij de prestatie-eisen er toe leiden dat ook al is voldaan aan het gestelde in artikel 2.2.2 van het Gebruiksbesluit alsnog rookmelders nodig zijn op de kamers.
De toelichting van het Bouwbesluit 2012 geeft aan dat er naar het oordeel van de wetgever met de nieuwe voorschriften sprake is van een gelijke mate van brandveiligheid.

In de praktijk gaat in een concreet geval een gemeente op grond van het Bouwbesluit 2012 over tot handhavende acties zonder daarbij artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012 (gelijkwaardigheid) te betrekken. De gemeente stelt dat niet zij de gelijkwaardigheid (de gelijke mate van brandveiligheid) moet betrekken bij haar repressief handelen, maar dat de studentenhuisvester een deskundige in de arm moet nemen om die gelijkwaardigheid aan te tonen bij haar bezwaarschrift tegen het gemeentelijk handelen. De gemeente vindt daarvoor steun in de toelichting van alle versies van het Bouwbesluit (1992, 2003 en 2012), waarbij telkens weer is vergeten dat gelijkwaardigheid niet uitsluitend speelt bij het bouwen, maar ook speelt in de bestaande bouw(werken). In de toelichting van het Bouwbesluit had moeten worden gesteld dat bij repressief optreden de gemeente altijd ook het aspect gelijkwaardigheid moet betrekken en pas handhavend kan optreden als niet van een gelijkwaardige situatie sprake is.

Merkwaardig is vervolgens ook nog dat als gelijkwaardigheid ten opzichte van hoofdstuk 6 van het Bouwbesluit 2012 aan de orde is, dan ook een (nieuwe) gebruiksmelding moet worden gedaan. Dus als in dit geval de gemeente instemt met gelijkwaardig moet ook nog eens een nieuwe (overbodige) gebruiksmelding worden gedaan, want er is in het verleden al een geaccepteerde melding gedaan.

De wetgever heeft naar ons oordeel ten onrechte vereenvoudiging van regelgeving gesteld boven vermindering van de lastendruk. Hier ontbreekt een goede doelomschrijving. De achtergrond van de verandering is voor betrokkenen niet te raadplegen en het opnieuw moeten aanvragen van een gebruiksmelding is duidelijk een niet doordacht en ongewenst gevolg van de vereenvoudiging.

Dit voorbeeld illustreert dat vereenvoudiging en het ontbreken van transparantie en heldere doelstellingen lang niet altijd een gewenste ontwikkeling is, zeker niet als het leidt tot niet noodzakelijk te treffen voorzieningen, onnodige investeringen en exploitatiekosten en langdurige (overleg)procedures.

2. In een bestaand in gebruik zijnd complex (tientallen bedrijven) dat veel groter is dan 2.000 m² en dat met vergunning is gerealiseerd wordt een bouwmaterialenwinkel in gebruik genomen door een concurrent die daarvoor een interne verbouwing uitvoert. Vluchten is geen onderwerp van discussie. Naar het oordeel van de gemeente vereist de verbouwing een omgevingsvergunning voor het bouwen. Dat was een onjuiste conclusie (het is vergunningsvrij), maar vervolgens komt de vraag op tafel of het complex als geheel wel voldoet aan de voorschriften met betrekking tot beperking van de uitbreiding van brand. De adviseurs van de winkelketen motiveren waarom niet voor € 3 miljoen aan sprinklers in het gehele complex noodzakelijk zijn. Er is geen overheidsdoel in het geding om het bouwwerk dat één groot brandcompartiment is van ca 40.000 m² te behouden in geval van brand. Een risicoanalyse laat zien dat de kans op een total loss erg klein is en dat de verantwoordelijkheid daarvoor bij de eigenaar ligt en niet bij de gemeente. Omdat het niet langer gaat over de nieuwe vestiging, wordt de kwestie overgeheveld naar de afdeling handhaving van de gemeente. Die schakelt een private adviseur in die aanwijsbaar beperkte kennis van de achtergronden van de regelgeving en de toepassing van een functioneel geredigeerd voorschrift (grote brandcompartimenten) heeft. De uitkomst laat zich raden. De gemeente dwingt een (onnodige) sprinklerinstallatie af. Een duidelijk voorbeeld van ontoereikende omschrijving van de doelen van de regelgeving. Tevens wreekt zich het ontbreken van een register van bouwregelgevingsdeskundigen, onderscheiden naar mate van complexiteit van voorschriften waarbinnen zij kunnen en mogen adviseren. Bij private bouwplantoetsing als beoogd en ongewijzigde regelgeving blijven dit soort voorbeelden zich herhalen ten laste van de eindgebruiker/ondernemer die zich in de praktijk daartegen niet of met hoge kosten en uitstel van in gebruikneming (dus verlies van omzet, etc..) kan verweren en dan nog maar moet afwachten of de bestuursrechter de technische merites doorziet.

3. Een grote horecagelegenheid in het oosten van het land heeft alle vergunningen die in het verleden tot stand zijn gekomen. De gemeente van toen is inmiddels gefuseerd. Er ontstaat een handhavingdiscussie over het verschil tussen veiligheidsespagnoletten en paniekbalken, waarbij de gelijkwaardigheid van de espagnoletoplossing expliciet is geaccepteerd en vergund in deze niet-standaard-situatie. Die afweging uit het verleden wordt ambtelijk terzijde geschoven. Daarnaast is sprake van een groot brandcompartiment die tezamen met een op de eerste verdieping aanwezige stookruimte, die tevens een klein brandcompartiment is, het gebouw vormt. Ook de keuze voor het afbrandscenario ( er is sprake van een groot brandcompartiment) was met volle medeweten vergund, maar desondanks moest zo bleek bij de handhavingactie bij een brand in de dancing als enige de stookruimte op de 1e verdieping behouden blijven, zoals het Bouwbesluit ten onrechte voorschrijft. De gemeente was van mening dat de brandwerendheid naar de stookruimte toe 60 minuten moest zijn, leidend tot behoud van de stookruimte als het gehele gebouw verder verloren zou zijn gegaan door een brand. In de andere richting was door plaatsing van een “brandbom” in beperking van de branduitbreiding voorzien en daarmee aan het Bouwbesluit voldaan volgens de gemeente. Tot aan de Raad van State wordt geprocedeerd (LJN: BN3192, Raad van State , 200909055/1/H1), maar tevergeefs. De eigenaar had niet de minste deskundigen ingeschakeld, maar de ABRvS oordeelde dat de gemeente toepassing mocht geven aan de letter van de wet en de onduidelijk doelomschrijving kon niet bepalend zijn. Een casus die alle kenmerken vertoont van onnodige lastendruk en die ook leert dat diepgaande technisch-juridische kwesties beter niet door de bestuursrechter kunnen worden beslecht. Kunnen dan private bouwplantoetsers bepalen wanneer alternatieve oplossingen voor de paniekbalken verantwoord zijn? Kunnen zij beoordelen of uitsluitend behoud van een stookruimte een overheidsdoel dient? Of kan private bouwplantoetsing alleen worden toegepast wanneer traditionele oplossingen aan de orde zijn? Ook in dit geval had een register van bouwregelgevingsdeskundigen de Raad van State en daaraan voorafgaand de rechtbank er van kunnen overtuigen dat op de ambtelijke werkvloer en bij de brandweer de kennis ontoereikend was.

4. Vluchtrouteaanduidingen zijn in de regelgeving als traditionele oplossing vertaald in prestatie-eisen, voorgeschreven. In zo’n geval kan een gelijkwaardigheidsverklaring uitkomst bieden voor een oplossing die buiten Nederland is ontwikkeld en wordt toegepast. In de gelijkwaardigheidsverklaring Tritium Lights werd aangetoond dat er feitelijk sprake was van marktbescherming in dit voorschrift (thans artikel 6.24 Bouwbesluit 2012) en dat ISO-normbladen de juiste achtergronden bevatten. In die verklaring is aangegeven onder welke omstandigheden de beschreven tritiumoplossing als vluchtrouteaanduiding gelijkwaardig is. De afgegeven gelijkwaardigheidsverklaring is door Brandweer Nederland omarmd. Ook een ogenschijnlijk op landelijk niveau (Brandweer Nederland) geaccordeerde oplossing geeft een leverancier in een geschil met de lokale brandweer niet altijd voldoende rechtsgrond. De lokale brandweren zijn autonoom en gemeentebesturen durven vaak geen afstand te nemen van (onjuiste) adviezen van de brandweer. Hier wreken zich twee zaken: incomplete dan wel onjuiste regelgeving en onvoldoende deskundigheid bij het bevoegd gezag. Kunnen private bouwplantoetsers wel met gelijkwaardigheid overweg? Is het kennisniveau daarvoor toereikend? Voor dit soort gelijkwaardigheidsverklaringen is een kennisinstituut nodig waarin hoogwaardige kennis is gebundeld waarvan de authoritatieve uitspraken onomstreden zijn.

5. In de praktijk betrekken gemeenten bij gelijkwaardigheid ook artikel 1a Woningwet betreffende zorgplicht. Mede het gevolg van de ontoereikende omschrijving van de doelen bij alle prestatie-eisen en door de vergaande deregulering. Mogen gemeenten bijvoorbeeld bij grote compartimenten in de bestaande voorraad asbestdaken vooraf laten saneren? Mogen gemeente bij grote compartimenten voorschrijven dat bluswater nooit in het oppervlaktewater en het grondwater mag komen? Is een brand niet een geaccepteerde omstandigheid die met een voldoende kleine kans voorkomt? Daarbij moeten we natuurlijk ook niet plotseling de spelregels veranderen zoals de brandweer meer en meer nu vanuit ons inziens onvoldoende argumentatie lijkt door te voeren door te stellen niet langer een brand binnen een gebouw te bestrijden, maar nagenoeg altijd te kiezen voor het beheerst laten afbranden. De kans is groot dat serieus onderzoek naar de slachtoffers onder de hulpverleners zal opleveren dat er geen sprake is van een alarmerende situatie, hoewel Brandweer Nederland ons anders wil doen geloven. De veranderde opstelling van de brandweer kan enorme economische gevolgen hebben. Overigens laat ook de door TNO in opdracht van Brandweer Nederland uitgebrachte rapportage over de opkomsttijden van de brandweer zien dat een aanvulling over de achtergronden van het stelsel van regelgeving nodig is. De preventieve voorschriften en de repressieve inzet zijn in de bouwregelgeving onderling namelijk wel afgestemd en het loslaten van de opkomsttijden heeft dus verstrekkende maatschappelijke consequenties wat betreft veiligheidsniveaus en economische schade.

Er is wel een robuuste oplossing te geven voor de bouwregelgeving

Er is wel degelijk een robuuste oplossing, een werkbare visie, te geven voor de problemen met de huidige bouwregelgeving.
Door heldere doelen bij elk voorschrift te geven vergezeld van een voor iedere betrokkene te raadplegen motivering, bij voorkeur in de vorm van achtergrond rapporten;

  • Verbeteren van de nodige technische kennis en zorgdragen dat dat op niveau blijft;
  • Door juridisch inzicht in de wetgeving in zijn totaliteit en oog voor bestuurlijke complicaties tot stand te brengen, en
  • Door zich te vergewissen van de actuele kwaliteit vanaf het moment van realisatie tot sloop van het bouwwerk: de actuele kwaliteit van het bouwwerk moet transparant zijn en de relevante documentatie beschikbaar.
  • De regelgeving op te splitsen langs de lijnen van eenvoudige, heel ingewikkelde en minder ingewikkelde bouwopgaven.

Dit zijn de basiskenmerken van de fundamentele systeemherziening die nodig is. Het spreekt vanzelf dat het begrip toepassing van “gelijkwaardigheid” en “probabilistiek” daarbij een goede inbedding moeten krijgen en daarmee eenvoudiger in praktijk kunnen worden gebracht.

Wordt er thans in verschillende gremia naar een oplossing toegewerkt die kan functioneren en toekomstbestendig is?

De voortekenen zijn niet bemoedigend. De beoordelingsrichtlijnen 5019 <5> en 5006 <6> geven aan de noodzakelijke kwaliteit onvoldoende invulling. Certificeringsinstituten en de Raad voor Accreditatie zijn in een neerwaartse spiraal terecht gekomen. Ze hebben minder en minder technisch-juridische kennis in huis en huren deze op ad hoc basis in. Het is echt de vraag of zij kunnen beoordelen of bouwplantoetsers hun werk wel aan kunnen.

5. BRL 5019 "Nationale beoordelingsrichtlijn voor het KOMO procescertificaat voor Bouwplantoetsingen aan het Bouwbesluit
6. BRL 5006 Procescertificaat Toezicht op de Bouw

Een ander belangrijk aspect is dat er nu generieke bouwregelgeving geldt met 100% prestatie eisen. Toch kan 80% van wat we willen en doen met eenvoudige regels af. Met veel eenvoudiger middelen kan dan worden bewaakt dat die regels ook worden nageleefd. Voor zeg 5% van de bouwwerken willen we het onderste uit de kan om aan te tonen dat wordt voldaan aan de doelen. Dat vergt inzet van bewezen deskundigheid en specialistische expertise. We praten dan over regelgeving die gebaseerd is op protocollen voor risicoanalyse, waaraan kennis van universitair niveau te pas komt. Dan resteert nog ca. 15% van de bouwopgaven die we wel met prestatie-eisen, maar dan verbeterd t.o.v. Bouwbesluit 2012, zouden moeten beoordelen.

In het beoogde stelsel moet de eigenaar zijn verantwoordelijkheid nemen en altijd zorgen dat aan de regelgeving is voldaan. Het bevoegd gezag wordt geïnformeerd met een dossier waarin dit is vastgelegd. Is dat niet beschikbaar, dan kan de gereedmelding niet worden aanvaard. De eigenaar moet die informatie up to date houden gedurende de levensduur van het bouwwerk. Het dient ook als onmisbaar document bij elke mutatie van eigendom of huur.

Het gehele stelsel moet worden aangestuurd vanuit een kennisinstituut dat op armslengte van de verantwoordelijke ministeries nauw daarmee samenwerkt . Het advies van de stichting ERB, eind 2011 aan de Tweede Kamer gezonden, kan voor een dergelijke inrichting als basis dienen.

In deze opzet kan ook de gelijkwaardigheid, die in het ontwerp van de Omgevingswet in artikel 4.25 een prominente plaats krijgt, op correcte wijze worden toegepast. Dat geldt ook voor functioneel geredigeerde voorschriften of onduidelijkheden in normbladen, etc.. Het genoemde kennisinstituut kan als vraagbaak fungeren en snelle arbitrage verzorgen. Zo kan worden voorkomen dat de gereedmelding niet kan of mag worden aanvaard door het bevoegd gezag na het overleggen van voornoemd dossier.
Correcte toepassing van gelijkwaardigheid, functioneel geredigeerd voorschriften, zorgplicht, etc. door het bevoegd gezag bij voorgenomen handhavende acties is dan ook mogelijk, waarbij het kennisinstituut dezelfde rol kan vervullen.

Zonder heldere doelen achter de regelgeving, zonder het herordenen van de regelgeving volgens de rubricering 80-15-5 en zonder helder de reikwijdte van de zorgplicht vast te leggen, blijft het een utopie om regelgeving objectief toe te passen, blijven processen stroperig en loopt de gebouweigenaar en eindgebruiker grote risico’s. Private bouwplanondersteuning kan een plaats in het bouwproces hebben en kan bijdragen in het bewijs van conformiteit met de regelgeving vast te leggen in het overdrachtsdocument. Een samenhangende integrale visie is noodzakelijk, ook om de gewenste vermindering van de lastendruk tot stand te brengen.

In schemavorm ziet de toekomst er als volgt uit:

Schema systeemvernieuwing bouwregelgeving

Download hier het uitgebreide advies 'Verder na Dekker'. Voor de publieksversie van het advies zie: www.bouwregelwerk.org

Delen:
Home

NIET ingelogd, Inloggen | Registreren | English